Réformons notre représentation parlementaire (1)

Le Sénat a connu son heure de gloire cet été avec l’affaire Benalla. La persévérance et la détermination du président Bas ont été saluées unanimement. Beaucoup de commentateurs de la vie politique et institutionnelle ont vu là une justification du rôle du Sénat. C’est une erreur. Le Sénat a pour fonction de voter la loi, de contrôler l’action du gouvernement, de veiller à la dépense publique et d’assurer le respect de la Constitution. En cela, le Sénat a fait le travail que n’a pas réalisé l’Assemblée nationale. Pourquoi ? La naïveté pourrait nous amener à croire que le Sénat a agi par vertu républicaine. J’ose être naïf à l’égard du président Bas. Mais cette vertu aurait-elle été la même si le Sénat avait été aux mains de La République en Marche. Permettez-moi d’en douter. L’Assemblée nationale, de son côté, a jeté un voile pudique sur sa vertu au profit de la discipline partisane. On peut avancer, sans trop se compromettre, affirmer que ce comportement aurait été le même quelle que soit l’orientation politique de la chambre concernée. Aussi, ce n’est pas le Sénat qui est garant de la vertu républicaine mais bien les droits reconnus à l’ (ou aux) opposition(s) parlementaire(s). Le maintien de la chambre haute ne peut se justifier pour ce simple motif.

Les mécanismes du parlementarisme rationalisé mis en place en 1958, conjugués avec l’élection du Président de la République au suffrage universel direct en 1962 et le quinquennat, ont considérablement diminué le rôle des parlementaires. Parallèlement, le droit européen, de la compétence du gouvernement et la valeur supérieure des actes communautaire par rapport à la loi, marginalise le Parlement.

Que faire du Palais du Luxembourg…

Renforcée dans ses pouvoirs par la Constitution de la Ve République, l'institution a souvent été critiquée. De l'extrême droite à la gauche, nombreuses sont les personnalités politiques qui ont réclamé une réforme de la Chambre haute, voire sa disparition.

Une "anomalie parmi les démocraties"

L'idée n'a rien de nouveau. En 1998 déjà, Lionel Jospin, alors Premier ministre de cohabitation confronté à un Sénat à droite, avait jugé que l'institution était une "anomalie parmi les démocraties", précisant ensuite qu'il était "absolument nécessaire de réformer le Sénat".

Le député socialiste des Hauts-de-Seine Alexis Bachelay membre du courant Cohérence socialiste, ne verrait pas d'un mauvais œil la suppression du Sénat, comme il le suggérait déjà en janvier 2014 sur France Inter : "Je suis très déçu en tant que député de constater qu'il n'y a pas de vrai débat ni d'enrichissement des textes entre le Sénat et l'Assemblée. (...) On ne comprend pas à quoi sert la chambre haute, notamment par rapport à son mode d'élection et de représentation. Elle est censée représenter la France rurale du XXe siècle, et la France a bien changé. D'autre part, le mode d'élection indirect, à savoir un collège d'élus essentiellement, ne permet sur le plan démocratique de représenter de manière satisfaisante ni la diversité politique ni la diversité des territoires". À défaut de suppression, le collectif suggère au moins de réformer la chambre haute, cette "assemblée de notables", notamment en faisant élire ses membres au scrutin direct et proportionnel et non par de grands électeurs comme c'est le cas actuellement.

Mais la gauche n'est pas la seule à s'en prendre aux sénateurs.

Lors d'une interview en janvier 2014, à la question : « Faut-il supprimer le Sénat ? », la présidente du Front national, Marine Le Pen, a répondu : « Oui. Je pense que dans des temps extrêmement difficiles, où il y a une inflation d'élus, je ne vois pas plus bien à quoi sert aujourd'hui le Sénat ». « Il y a des pays qui ont opéré la suppression de leur deuxième chambre, par exemple la Suède. Ces pays considéraient que cette double chambre n'était pas un plus sur le plan démocratique, mais un moins », avait poursuivi la présidente du Front national.

"Chambre d'enregistrement"

Une perspective qui semble même séduire le centre. "Par une réforme constitutionnelle, on diminue le nombre de députés à l'Assemblée nationale, on supprime le Sénat et le Conseil économique, social et environnemental, pour créer une assemblée des territoires, sur le modèle du Bundesrat allemand", proposait en janvier dans les colonnes de L'Opinion Jean-Christophe Fromantin.

Daniel Cohn-Bendit lui-même, se plaçant dans la lignée du général de Gaulle (sans rire), prône une réforme de la chambre haute. "Je suis gaulliste parce que le premier qui a tapé sur le Sénat, quand même, c'est de Gaulle. Et en 1969, il a été viré parce que les Français ont dit non, mais la proposition de réforme qu'il avait du Sénat allait dans la bonne direction", a déclaré vendredi sur Europe 1 l'ancien eurodéputé écologiste. Il souhaite faire de la Haute Assemblée une "chambre des régions" et la "chambre de l'Europe".

Certains vont même plus loin, à l'image de la sénatrice Catherine Procaccia qui, sans doute exaspérée par les critiques visant la chambre haute, a suggéré pour sa part de "supprimer l'Assemblée nationale". "Le Palais-Bourbon n'est qu'une chambre d'enregistrement des décisions du président de la République et du Premier ministre", argue-t-elle sur Twitter, en réponse à ceux qui ne voient dans le Sénat qu'une "chambre d'enregistrement" des textes votés par les députés.

Les pistes de réforme

La sénatrice socialiste Laurence Rossignol a proposé de supprimer les votes à bulletin secret, pour obliger les parlementaires à rendre compte de leur vote devant les citoyens. Elle a été suivie par le président PS du Sénat, Jean-Pierre Bel, qui proposera, a-t-il affirmé, « de revenir sur cette pratique et le retour à la règle de droit commun, qui est le vote à main levée ».

Outre la transparence, le mode d'élection et le profil des sénateurs sont fréquemment remis en cause. Le projet de VIe République, défendu en son temps par Arnaud Montebourg, prévoyait par exemple « l'élection au suffrage universel direct pour cinq ans au scrutin proportionnel dans un cadre régional ».

Les pourfendeurs du Sénat dénoncent en particulier son manque de représentativité, avec une surreprésentation des petites communes. Cette critique est liée au mode de scrutin, indirect, utilisé pour élire les 346 sénateurs.

Les défenseurs du bicaméralisme

Les défenseurs du bicaméralisme (deux chambres) rétorquent par toute une série d’arguments. « Le Sénat n'est pas une anomalie démocratique : de très nombreuses démocraties ont opté pour le bicamérisme, avec des secondes chambres parfois moins modernes que le Sénat », précise au Monde.fr Vanessa Barbé, maître de conférences en droit public à l'université d'Orléans.

Les partisans du Sénat font observer que la navette législative, par la qualité du travail de l’élite sénatoriale, permet souvent d’améliorer les textes au va-et-vient avec l’Assemblée Nationale. « Le bicamérisme implique un examen contradictoire et plus approfondi des textes avec des yeux différents », souligne Vanessa Barbé. Le Sénat joue le rôle de « refroidissement » du processus législatif. Mais l’Assemblée nationale n’est pas un cheval fou, le travail en commissions assure ce rôle modérateur. De toute façon l’assemblée a le dernier mot en cas de désaccord. D’ailleurs seul ¼ des amendements sénatoriaux sont suivis d’effet selon Corinne Bouchoux, sénatrice écologiste du Maine-et-Loire (juin 2014).

Le Sénat ne peut être dissous par le président de la République et rend ses membres plus sereins et donc plus « sages ». Retirons au Chef de l’Etat cette faculté de dissoudre l’Assemblée nationale, pour la rendre « plus sage ».

Le Sénat représente les collectivités territoriales. La décentralisation a offert aux collectivités territoriales un pouvoir nettement plus efficace. Avançons vers une décentralisation totale et abandonnons le jacobinisme républicain et les collectivités se représenteront elles-mêmes.

Le Sénat joue un rôle modérateur lors du processus de réforme constitutionnelle. Rendons le passage référendaire obligatoire, la sagesse populaire compensera la sagesse sénatoriale.

Bref, la haute chambre nuit à l’efficacité législative et est un marigot couteux de 327 millions € par an (charges de fonctionnement et d’investissement hors coût d'entretien des Jardins du Luxembourg et du Musée – source projet de loi de finance 2015).

…et du Palais d’Iéna ?

Le Conseil économique, social et environnemental, troisième assemblée de la République, est tout aussi (si ce n’est plus) controversé.

Lors de la célébration du 70e anniversaire de l’inscription du CESE dans la Constitution, François Hollande a pris la défense de « cet endroit où se rencontrent toutes les France qui font la France ». Le président de la République a évoqué les critiques des « plus radicaux » qui, « au nom d’une simplification de nos institutions veulent purement et simplement supprimer le CESE ». « Votre conseil, a-t-il assuré, peut-être une des solutions à ce malaise civique dont les extrêmes peuvent s’emparer. »

Récurrent, le débat resurgit à chaque élection nationale. 233 membres nommés pour 5 ans (à 3500€/mois), 72 personnalités associées, 140 fonctionnaires (avec 54 jours de congés payés) se partagent un budget de 40 millions € pour donner un avis sur certaines lois et sur certains travaux de l’Assemblée nationale. Pour quels résultats ? Saisie moins de 5 fois par le gouvernement en 2013, le CESE produit 20 rapports ou avis par an soit une moyenne de 2 millions € le rapport !

C’est le château de la Belle au bois dormant où on recase les naufragés du suffrage universel et que l’on consulte poliment sans l’écouter. Inaudible. Remercions-les !