Plaidoyer pour la liberté de la justice (III) : Eliminons la tentation d’un « Parquet flottant » au gré des majorités politiques

Le parquet désigne, au niveau du tribunal de grande instance, l’ensemble des magistrats du ministère public chargés de requérir l’application de la loi et de conduire l’action pénale au nom des intérêts de la société.

« Selon la théorie de séparation des pouvoirs de Montesquieu, il n’y a pas de doute : la poursuite, c’est l’exécutif. Dans la Constitution de 1791, les juges ne sont pas mélangés avec les commissaires du roi. Mais il y a une spécificité française avec les magistrats du parquet, qui partagent les mêmes valeurs et la même éthique que les juges. C’est un véritable déchirement de les voir partir du côté de l’exécutif. On préférerait de loin la formule d’un ministère public authentiquement indépendant. On aurait alors un procureur général de la nation, responsable devant le Parlement pour la politique d’action publique de l’Etat. Sortons de l’ambiguïté entretenue par le cordon ombilical qui relie les juges à l’exécutif. »

Bertrand LOUVEL - www.lemonde.fr/police-justice - 23 mai 2016

En France, à l’exception du parquet général près la Cour de cassation, les magistrats du parquet sont placés sous l’autorité hiérarchique du garde des Sceaux, ministre de la justice et, partant, de l’exécutif. L’article 5 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature statutaire dispose que « les magistrats du Parquet sont placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques et sous l’autorité du garde des Sceaux, ministre de la justice. » (1)

Cette proximité entre le parquet et le pouvoir exécutif alimente la méfiance des citoyens vis-à-vis d’une justice soupçonnée d’accointance avec le pouvoir politique. Le Conseil constitutionnel a rappelé, dans deux décisions rendues les 11 août 1993 et 2 février 1995, que les magistrats du parquet étaient, au même titre que leurs collègues du siège, gardiens des libertés publiques. La critique a pris, à l’aune de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et du citoyen, une autre dimension. Ainsi, dans les arrêts Medvedyev c/ France (10 juillet 2008 et 29 mars 2010) et Moulin c/ France (23 novembre 2010), la Cour européenne a estimé que le statut des membres du ministère public en France ne leur permettait pas de satisfaire à l’exigence d’indépendance vis-à-vis de l’exécutif qui caractérise le « magistrat » au sens de l’article 5§3 de la Convention. Cette jurisprudence a été reprise en droit interne dans une décision du 15 décembre 2010 de la Cour de cassation. (1)

Une recommandation adoptée en 2000, du comité des ministres du Conseil de l'Europe sur le « Rôle du Ministère public dans le système de justice pénale », définit le Ministère public comme une « autorité chargée de veiller, au nom de la société et dans l’intérêt général, à l’application de la loi lorsqu’elle est pénalement sanctionnée, en tenant compte, d’une part, des droits des individus, et d’autre part, de la nécessaire efficacité du système de justice pénale ». Cette recommandation, sans valeur contraignante, montre une nouvelle fois que le ministère public doit avoir comme seule conduite, l'intérêt général.

La loi du 25 juillet 2013 relative aux attributions du garde des Sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en œuvre de l’action publique a instauré un principe de suppression des instructions et d’impartialité du parquet. Mais ces progrès demandent à être consolidés. (1)

L'action du Ministre de la justice est soumise à des règles très précises, comme le rappelle l'article 30, alinéa 3, du code de procédure pénale : le Garde des Sceaux « peut dénoncer au procureur général les infractions à la loi pénale dont il a connaissance et lui enjoindre, par instructions écrites et versées au dossier de la procédure, d'engager ou de faire engager des poursuites ou de saisir la juridiction compétente de telles réquisitions écrites que le ministre juge opportunes ».

Ancien Procureur Général de la Cour de Cassation, Jean-Louis Nadal, a tiré la sonnette d'alarme concernant le problème d'indépendance de la justice. Il souhaite « extraire le venin de la suspicion » en coupant « tout lien entre l'échelon politique et le parquet pour ce qui concerne les nominations » (2). Plusieurs magistrats français affirment que ce lien de subordination entache l'action des procureurs. Robert Gélie, président de la conférence des procureurs, souligne que les « décisions sont de plus en plus contestées, au motif que nous serions dépendants du pouvoir exécutif ». Jean-Louis Nadal va dans le même sens en soulignant, qu'il faut « doter la justice des moyens nécessaires pour juger les responsables des affaires de corruption. ».

Les nominations et les progressions des carrières des magistrats du parquet étant entre les mains du Ministre de la Justice, cette subordination au pouvoir exécutif ne peut garantir l'indépendance de la justice. À l'article 33 du code de procédure publique, il est toutefois rappelé que « La plume est serve, mais la parole est libre ».

La création d’une fonction de procureur général de la nation poursuivrait un double objectif : renforcer la cohérence du Parquet afin que la loi soit appliquée de manière égale sur l’ensemble du territoire national ; décharger le Garde des Sceaux du soin d’adresser aux procureurs les « instructions individuelles » écrites et versées au dossier dont on sait que l’existence même entretient le soupçon sur l’indépendance des magistrats, fussent-ils du Parquet, à l’égard du pouvoir politique.

Placé au sommet de la hiérarchie, il serait le vrai responsable de l’application de la loi sur tout le territoire ; il serait statutairement indépendant du Gouvernement et les magistrats du Parquet dépendraient de lui seul ; proposée par le Conseil Supérieur de la Justice (cf. l’article précédent), sa nomination serait soumise au Parlement et approuvée par le Président de la République.

Irrévocable par le pouvoir politique, il est responsable devant le Conseil Supérieur de la Justice qui pourrait le destituer. Il serait chargé de la nomination et de la gestion des carrières de l'ensemble des magistrats du parquet. Le P.G.N nommerait les magistrats du parquet, après avis du Conseil Supérieur de la Justice.

En matière disciplinaire, le P.G.N. pourrait saisir le Conseil Supérieur de la Justice et lui proposer une sanction. Il pourrait également requérir l'Inspection générale des services judiciaires afin de procéder à une enquête. Le P.G.N. communiquerait aux procureurs généraux la politique pénale du Gouvernement et donner des instructions individuelles.

1).Rapport n° 3100 « Refaire la Démocratie » - Groupe de travail de l’assemblée nationale présidé par M. Claude BARTOLONE

(2).Articles du Monde du 10 janvier et 17 juin 2011 intitulés « Les magistrats du parquet veulent plus d'indépendance » et « Un procureur général de la nation doit être instauré, indépendant du politique »).