Censure du Conseil constitutionnel: «Face à l’immigration, le Parlement peut-il encore légiférer ?» - Par Jean-Eric Schoettl et Jean-pierre Camby
Annulant 35 articles sur les 86 que comportait la loi immigration, le Conseil constitutionnel n'a guère épargné un texte voté par une forte majorité des élus de la nation et conforme aux vœux des Français, analysent Jean-Eric Schoettl et Jean-Pierre Camby.
Professeur associé à l’université de Versailles -Saint-Quentin-en-Yvelines, Jean-Pierre Camby a notamment publié « Le Conseil constitutionnel, juge électoral » (Dalloz, coll. « Thèmes & commentaires », 8e édition, juin 2022).
« Nous voulons remettre en cause la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui, ces dernières années, a restreint notre liberté d'amendement en première lecture ». C'est ainsi que le rapporteur de la révision constitutionnelle de 2008, Jean-Luc Warsmann, motive ce qui deviendra la seconde phrase du premier alinéa de l'article 45 de la Constitution : « Sans préjudice de l'application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ». L'expression « un lien même indirect » vise à assouplir une jurisprudence sur les cavaliers jugée trop sévère par le Constituant de 2008.
Statuant sur la loi « pour contrôler l'immigration et améliorer l'intégration », adoptée à une large majorité par le Parlement le 19 décembre 2023, le Conseil a toutefois opté, dans sa décision du 25 janvier, pour une absolue rigueur. Il est vrai que désarçonner un cavalier est plus confortable que de se prononcer au fond.
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On n'en prendra que deux exemples. En le censurant comme cavalier, le Conseil ne se prononce pas sur l'article fixant à cinq ans - pour ceux qui ne travaillent pas - la durée de séjour régulier conditionnant l'obtention de certaines prestations non contributives. La bien-pensance avait reconnu dans cette disposition l'empreinte de l'« extrême droite ». Mais l'attribution du RSA aux étrangers est, elle aussi, subordonnée à une durée de séjour régulier de cinq ans (validée par une décision du Conseil constitutionnel du 17 juin 2011) : dira-t-on que le RSA porte le sceau infâmant de la préférence nationale ? Autre exemple : s'il n'avait pas censuré comme cavalier l'article relatif à la caution « retour » versée par les étudiants étrangers, le Conseil aurait pu, par une réserve d'interprétation, imposer au décret d'application de fixer le montant de cette caution de telle sorte que les droits d'inscription « tiennent compte, le cas échéant, des capacités financières des étudiants » (formule figurant dans sa décision du 11 octobre 2019 sur les droits d'inscription pour l'accès aux établissements d'enseignement supérieur).Le Conseil évite ainsi de se prononcer sur des dizaines de questions. S'agissant des cavaliers, précise-t-il d'ailleurs, sa décision « ne préjuge pas de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles ».
Plusieurs facteurs expliquent ce « refus d'obstacle ». Au premier rang, bien sûr, ce que le Conseil a estimé être sa « jurisprudence constante ». Mais aussi le caractère délicat de la matière et le nombre considérable d'articles contestés. D'autant que, ajoutant à l'inédit, le chef de l'État le saisissait « en blanc » de l'ensemble du texte (86 articles).
Le sort des articles d'origine sénatoriale était essentiellement lié à deux questions : les « cavaliers législatifs » et l'encadrement de certaines dispositions au regard du principe d'égalité ou des droits fondamentaux des étrangers.
Pour la plupart, les dispositions issues d'amendements du Sénat ont été censurées en appliquant une vision draconienne de ce qu'est un « cavalier législatif ». Elles auraient en revanche échappé à la qualification de « cavalier » en adoptant une vision plus souple (et donc plus respectueuse de l'initiative parlementaire) du lien d'un amendement avec le périmètre du texte en discussion. Le choix entre ces deux approches avait un impact décisif sur la portée de la décision car le grief est retenu pour une trentaine d'articles.
Nous disons « le choix », car la solution n'était pas clairement arrêtée à l'avance. Dans le sens de la sévérité, on pouvait certes invoquer la jurisprudence sur les textes composites : un amendement est cavalier, même en première lecture, s'il ne se rattache à aucun des sujets traités par un article au moins du texte initial. Dans le sens de la souplesse, on aurait pu en revanche considérer qu'une loi relative à l'immigration et à l'intégration n'était justement pas un texte composite. Des sujets comme le regroupement familial, la condition de durée de séjour régulier pour obtenir une prestation sociale ou comme les règles d'acquisition ou de déchéance de la nationalité ne sont pas dépourvus de tout lien avec les dispositions d'un projet consacré à l'immigration, à l'asile et à l'intégration.
Notons au passage que l'article relatif aux quotas migratoires n'est pas censuré en tant que cavalier, mais réduit à sa plus simple expression par la suppression de l'obligation d'un débat annuel (procédure que, comme le juge le Conseil, la loi ordinaire ne peut imposer).
Les dispositions issues d'amendements sénatoriaux (principalement en cause) scellaient un accord qui avait sauvé la loi du naufrage malgré le vote, au palais Bourbon, d'une motion de rejet préalable. L'hémisphère gauche du camp présidentiel, et le chef de l'État lui-même, espéraient s'affranchir de cet engagement grâce aux censures que prononcerait le Conseil. Conclure un accord avec la droite pour éviter le rejet du texte, puis, ce dernier une fois adopté, obtenir du Conseil constitutionnel l'annulation des clauses qui dérangeaient était inélégant, mais habile. Avec 35 articles annulés (dont 29 comme cavaliers) sur un total de 86 articles, le pari est largement gagné.
Laurent Fabius rappelait le 8 janvier, dans son discours de vœux au président de la République, que le Conseil constitutionnel n'est « ni une chambre d'enregistrement des tendances de l'opinion, ni une chambre d'appel des choix du Parlement ». Le Conseil le démontre-t-il ici ? Chacun en jugera. Force est en tout cas de constater qu'un juge qui se prononce au nom du peuple français n'a guère épargné une loi votée à une forte majorité des élus de la nation et conforme aux vœux de nos compatriotes. Et que l'exécutif est (en tout cas dans l'immédiat) satisfait de l'épuration effectuée.
Cette censure procédurale d'une rare ampleur conduit à poser une question plus générale sur le rôle du Parlement et la séparation des pouvoirs : que peut décider encore le législateur ? Car, au-delà des questions d'immigration, c'est le pouvoir d'initiative parlementaire qui sort amoindri de cette affaire, alors même que, en dernière lecture, 349 députés ont voté pour (devant 186 voix contre et 38 abstentions). Ce vote final avait mis un terme à un débat parlementaire parmi les plus chaotiques de la Ve République. Mais, du fait de la sévérité de la décision du 25 janvier, qui soulève plus de questions qu'elle n'en règle, le débat rebondit. Si désireux qu'il soit de tourner la page, l'exécutif aura du mal à se consacrer exclusivement aux priorités apparues ces derniers jours…
Pour l'essentiel, la loi ne réduira pas les flux d'entrée. Il faudrait pour cela une révision constitutionnelle levant toute une série d'obstacles de droit interne et de droit européen. En revanche, à l'intérieur de l'espace des mesures (à première vue) « constitutionnellement et conventionnellement possibles » pour gérer l'immigration, le texte soumis au Conseil constitutionnel déplaçait plusieurs curseurs dans le sens de la fermeté.
Il en était ainsi de dispositions figurant dans le projet déposé en février 2023 par le gouvernement. Par exemple de la possibilité, si leur présence menace gravement l'ordre public, d'éloigner certains des étrangers relevant des catégories protégées contre la « double peine », qui n'est pas censurée. Ou du relevé contraint d'empreintes digitales, qui, lui, fait l'objet d'une censure sévère, motivée par l'intervention insuffisante de l'autorité judiciaire.
Il en était ainsi, plus encore, des nombreuses dispositions introduites par le Sénat et censurées comme cavalières. Par exemple : l'exercice du « droit du sol » subordonné à une manifestation de volonté de l'intéressé ; la déchéance de nationalité des binationaux ayant commis un homicide volontaire sur la personne d'un détenteur de l'autorité ; les exigences relatives à la durée du séjour et à la connaissance de la langue en matière du regroupement familial ; l'amende délictuelle sanctionnant le séjour irrégulier...
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Même si le Conseil constitutionnel n'avait censuré sur le fond aucun des articles contestés, la France serait restée un des pays européens les plus ouverts à l'asile, au regroupement familial, à l'accueil des mineurs isolés, au séjour d'étudiants extra-européens, à l'hébergement des « sans-papiers », à la protection sociale et médicale des étrangers et à la naturalisation. A fortiori avec les censures prononcées. De plus, du fait de l'accord franco-algérien de 1968, qui lui fait écran, la loi n'affectera pas la liberté de circulation des ressortissants du pays de provenance le plus fréquent des immigrés. Au lendemain de la promulgation de cette trentième loi sur l'immigration, nous restons un des pays européens les plus accueillants.
Selon les auteurs de l'appel à manifester du dimanche 21 janvier, « La loi a été rédigée sous la dictée des marchands de haine qui rêvent d'imposer à la France leur projet de préférence nationale ». Il faut s'y résoudre : les débats français autour de la question de l'immigration sont piégés, car manichéens et caricaturaux. L'impératif compassionnel ou, inversement, la volonté de voir dans l'immigration l'explication de tous nos maux, inhibent toute anticipation rationnelle des conséquences d'une immigration aussi peu contrôlée que celle que nous connaissons, comme elle fragilise toute politique volontariste en matière d'intégration. S'il est un domaine où l'éthique de la conviction l'emporte sur l'éthique de la responsabilité, c'est bien celui-là. Est-il encore possible de légiférer en matière d'immigration ?