La loi sur l'immigration promulguée : 30ème loi depuis 1980... - Par Laurent Sailly
La crise économique des années 70 conduit à une remise en cause progressive de l'immigration, dont les conditions en France étaient prévues par l'ordonnance du 2 novembre 1945. L'immigration de travail ralentit. Mais l'augmentation des flux (notamment venus du Maghreb et d'Afrique subsaharienne), la libre circulation des personnes en Europe depuis le Traité de Rome, et la consécration du droit au regroupement familial par le Conseil d'État en 1978, ont fait entrer la France à l'ère de l'immigration de masse.
Pendant 40 ans, les gouvernements de droite et gauche qui vont se succéder vont légiféré, les uns abrogeant ce que les autres avaient voté, et réciproquement. À titre de comparaison, même le système des retraites ne compte à ce jour que quatre réformes majeures depuis l'abaissement de l'âge de départ à 60 ans, en 1982...
1974 : Septennat de Valéry Giscard, président de la République
I.LE CONTRÔLE DES FLUX MIGATOIRES ET LA FIN DE L’IMMIGRATION DE TRAVAIL
La loi "Bonnet" du 10 janvier 1980 relative à la prévention de l'immigration clandestine relative à la prévention de l’immigration clandestine et portant modification de l’ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d’entrée et de séjour en France des étrangers. Emblématique d'une volonté de durcir les règles d'entrée et de séjour des étrangers sur le sol français, cette loi entend serrer la vis, et prévenir notamment l'immigration clandestine. Elle simplifie la procédure d'expulsion et crée la possibilité d'une rétention administrative des étrangers sommés de quitter le territoire.
· elle rend plus strictes les conditions d’entrée sur le territoire ;
· elle fait de l’entrée ou du séjour irréguliers un motif d’expulsion au même titre que la menace pour l’ordre public ;
· elle permet d’éloigner du territoire les "clandestins" ou ceux dont le titre de séjour n’a pas été renouvelé ;
· enfin, elle prévoit la reconduite de l’étranger expulsé à la frontière et sa détention dans un établissement pénitentiaire pendant un délai pouvant aller jusqu’à sept jours s’il n’est pas en mesure de quitter immédiatement le territoire.
1981 : Élection de François Mitterrand à la Présidence de la République
Le nouveau gouvernement socialiste défait en quelques mois ce que la droite vient de construire, et la loi «Bonnet» est abrogée dès le mois d'octobre.
La loi du 9 octobre 1981 supprime le régime dérogatoire des associations étrangères institué par le décret-loi de 1939, qui subordonnait la constitution de ces associations à l’autorisation du ministre de l’Intérieur. La loi "Questiaux" du 29 octobre 1981 restreint drastiquement les conditions dans lesquelles un étranger en situation irrégulière peut être expulsé du territoire. Elle introduit dans l’ordonnance de 1945 une série de garanties nouvelles pour les étrangers :
· l’expulsion ne peut être prononcée que si l’étranger a été condamné à une peine au moins égale à un an de prison ferme ;
· les garanties de procédure entourant l’expulsion sont accrues ; les étrangers en situation irrégulière ne peuvent être reconduits à la frontière qu’après un jugement et non plus par la voie administrative ;
· les étrangers mineurs ne peuvent plus faire l’objet d’une mesure d’éloignement, et ceux qui ont des attaches personnelles ou familiales en France ne peuvent être expulsés qu’en cas d’urgence absolue, lorsque la mesure constitue "une nécessité impérieuse pour la sûreté de l’Etat ou pour la sécurité publique".
La loi du 17 juillet 1984 sur le titre unique de séjour et de travail crée un titre unique de séjour et de travail, valable dix ans. Elle reconnaît le caractère durable de l’installation en France de la population immigrée et dissocie le droit au séjour d’avec l’occupation d’un emploi. La gauche y voit une mesure d'insertion, car elle donne une sécurité juridique sans précédent aux étrangers.
L’opposition RPR-UDF remporte les élections législatives de mars 1986 et ouvre la première période de cohabitation entre 1986 et 1988.
Première loi "Pasqua" du 9 septembre 1986 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France qui rétablit le régime des expulsions antérieur à la loi de 1981.
· elle rend aux préfets le droit de prononcer la reconduite à la frontière des étrangers en situation irrégulière ;
· elle rétablit le régime de l’expulsion tel qu’il existait antérieurement à la loi du 29 octobre 1981 ;
· elle restreint la liste des étrangers qui obtiennent de plein droit une carte de résident et celle des étrangers protégés contre les mesures d’éloignement du territoire.
1988 : Réélection de François Mitterrand à la Présidence de la République
· elle assure la protection contre l’expulsion des personnes ayant des attaches personnelles ou familiales en France ;
· elle instaure un contrôle préalable sur les décisions préfectorales de refus de séjour, qui doivent être soumises à une commission du séjour composée de trois magistrats, et un recours juridictionnel suspensif contre les mesures de reconduite à la frontière.
La loi du 10 janvier 1990 introduit un recours suspensif d’exécution contre les décisions de reconduite à la frontière. Celle du 31 décembre 1991 renforce la lutte contre le travail clandestin et la lutte contre l’organisation de l’entrée et du séjour irréguliers d’étrangers en France.
La loi "Marchand" du 26 février 1992 crée dans les ports et aéroports des "zones de transit" où les étrangers non autorisés à pénétrer en France auraient pu être maintenus pendant 30 jours maximum (20 jours + 10 sur décision du juge administratif). La loi instaure des sanctions contre les transporteurs qui débarquent sur le territoire français des personnes démunies de passeport ou de visa.
La loi "Quilès" du 2 Juillet 1992 relative aux zones d’attente dans les ports et aéroports, permet de maintenir dans les zones d’attente des ports et aéroports, pendant un délai qui peut aller jusqu’à vingt jours, les étrangers non admis sur le territoire ainsi que les demandeurs d’asile le temps que le ministre de l’intérieur vérifie que leur demande n’est pas "manifestement infondée".
1993 : L’opposition RPR-UDF remporte les élections législatives de mars 1993 qui ouvrent la deuxième période de cohabitation entre 1993 et 1995.
En vue notamment de l’entrée en vigueur de a convention Schengen, la loi du 27 décembre 1994 modifie l’ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France.
1995 : Élection de Jacques Chirac à la Présidence de la République
L’opposition socialiste remporte les élections législatives de juin 1997 et ouvre une nouvelle période de cohabitation entre 1997 et 2002
Fin juillet 1997, Patrick Weil, politologue, remet à Lionel Jospin, Premier ministre, deux rapports sur l’immigration et sur la nationalité, qui, sans abroger les "lois Pasqua-Debré", proposent notamment :
· un renforcement du droit d’asile ;
· un assouplissement des formalités d’entrée en France ;
· un meilleur respect de la vie familiale (notamment obtention possible d’un titre de séjour sur la base du respect de la vie privée et familiale) ;
· une meilleure prévention du travail irrégulier ;
· une meilleure politique d’accueil des étudiants étrangers en France ;
· un renforcement du droit du sol dans l’attribution de la nationalité, notamment en supprimant l’obligation pour les enfants étrangers de déclarer leur volonté d’être Français avant d’obtenir la nationalité.
Alors que la gauche a fait campagne sur l'abrogation des lois «Pasqua», le gouvernement de Lionel Jospin ne parvient qu'à en assouplir les dispositions, les lois "Chevènement" du 16 mars 1998 relative à la nationalité et du 11 mai 1998 relative à l’entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d’asile ouvrent la possibilité pour les enfants nés en France de parents étrangers de demander la nationalité française dès 13 ans avec l’autorisation de leurs parents, et dès 16 ans sans cette autorisation ; et facilitent le regroupement familial et l'obtention des titres de séjour, et surtout étend les prestations sociales à l'ensemble des étrangers.
2002 : Réélection de Jacques Chirac à la Présidence de la République
Quant à la loi du 10 décembre 2003 relative à la réforme du droit d’asile, l’Ofpra doit instruire toutes les demandes d’asile, ce service doit être déconcentré dans les principales régions d’accueil des demandeurs d’asile, le statut de réfugié peut être accordé même si les menaces de persécutions proviennent d’acteurs non étatiques, et la reconduction effective dans leur pays d’origine des étrangers déboutés du droit d’asile est le corollaire de la mise en œuvre de cette réforme de l’asile.
La loi du 26 juillet 2004 relative aux conditions permettant l’expulsion des personnes visées à l’article 26 de l’ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 est promulguée.
Le 1er mars 2005 le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Ceseda) abroge et remplace l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France.
II.LA NOTION D’IMMIGRATION CHOISIE A PARTIR DE 2006
La déclaration de politique générale à l’Assemblée nationale de Dominique de Villepin, premier Ministre, ouvre la porte à une nouvelle approche de l’immigration.
Il en découle la loi du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration visant "passer d’une immigration subie à une immigration choisie. Les conditions du regroupement familial, principale source d’une immigration considérée comme "subie", sont durcies ainsi que le contrôle des mariages mixtes et conditionne l’obtention d’une carte de séjour salarié à l’existence d’un contrat de travail et à l’obtention préalable d’un visa long séjour. Pour aller vers l’immigration choisie des listes de secteurs tendus où les employeurs pourront faire appel à des étrangers doivent être établies. De plus est instituée une carte "compétence et talents" valable trois ans et renouvelable, pour faciliter l’accueil des étrangers dont "le talent constitue un atout pour le développement et le rayonnement de la France". Le principe de la régularisation systématique après 10 ans de présence sur le territoire est supprimée.
Enfin, est promulguée la loi du 14 novembre 2006 relative au contrôle de la validité des mariages, qui vise à lutter contre les "mariages de complaisance". Pour les mariages célébrés en France, le texte prévoit un renforcement du contrôle de l’identité des candidats au mariage et une audition des futurs époux en cas de doute sur le libre consentement des intéressés ou la réalité du projet matrimonial. Les mariages célébrés à l’étranger devront être précédés d’une audition devant le consul, qui pourra émettre des réserves, voire entamer une procédure d’opposition. Le non-respect de cette procédure entrainera l’impossibilité de transcrire ce mariage sur les registres de l’état civil français, sauf jugement inverse émis par le tribunal de grande instance.
La loi "Hortefeux" du 20 novembre 2007 relative à l’immigration, à l’intégration et à l’asile, puis la loi "Besson" du 16 juin 2011 relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité rendent plus rigoureuses les conditions de maintien sur le territoire et d’obtention de la nationalité française.
La loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme de l’asile institue une nouvelle procédure accélérée, qui remplace l’actuelle procédure prioritaire, mise en œuvre par ou sous le contrôle de l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA). Elle prévoit aussi une nouvelle procédure contentieuse, avec la création d’une procédure de recours suspensif accélérée devant un juge unique de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) en cinq semaines, à l’égard des demandeurs d’asile ayant fait l’objet d’une mesure d’éloignement.
La loi du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers vise trois objectifs :
· mieux accueillir et intégrer,
· rendre la France plus attractive aux talents étrangers,
· mieux lutter contre l’immigration irrégulière.
La loi du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie prévoit notamment :
· un délai raccourci pour les étrangers pour déposer une demande d‘asile (90 jours contre 120 précédemment) ;
· la durée maximale de la rétention passe de 45 à 90 jours et la retenue administrative pour vérification du droit de séjour, de 16 à 24 heures ;
· une protection renforcée pour les jeunes filles risquant l’excision et des dispositions protectrices pour les victimes de violences conjugales.
· une extension du passeport talent aux salariés d’entreprises innovantes.
Le 26 janvier 2024, le président de la République Emmanuel Macron a promulgué la loi pour contrôler l'immigration et améliorer l'intégration dite « Darmanin ». Le texte, dont 35 articles ont été totalement ou partiellement retoqués, a été publié au Journal officiel du samedi 27 janvier, les premières instructions d'application ayant déjà été présentées aux préfets. Emmanuel Macron a promulgué la loi depuis New Delhi, où il était vendredi en déplacement.
Le tableau serait incomplet si l'on oubliait le droit communautaire européen (dispositions relatives à la circulation des personnes dans l'espace Schengen) – même si on est en droit de s’interroger si le Conseil constitutionnel n’est pas plus zélé que le droit européen? (lefigaro.fr) et la place de plus en plus importante prises par les instances européennes en charge du respect des droits de l'homme (CDJE et CEDH); et au niveau national, la pression du Conseil d'État et du Conseil constitutionnel, qui contraint de plus en plus les gouvernements. N’oublions tout un arsenal d’instructions, de circulaires et de décrets signés des ministres en charge de l’immigration à l’attention de l’administration.
Quarante ans plus tard, la politique migratoire de la France en ressort illisible. Elle constitue un droit extrêmement sophistiqué, qui s'étale désormais sur plus de 1500 pages dans le Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).
La loi du 26 juillet 2004 relative aux conditions permettant l’expulsion des personnes visées à l’article 26 de l’ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 est promulguée.
Le 1er mars 2005 le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Ceseda) abroge et remplace l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France.
II.LA NOTION D’IMMIGRATION CHOISIE A PARTIR DE 2006
La déclaration de politique générale à l’Assemblée nationale de Dominique de Villepin, premier Ministre, ouvre la porte à une nouvelle approche de l’immigration.
Il en découle la loi du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration visant "passer d’une immigration subie à une immigration choisie. Les conditions du regroupement familial, principale source d’une immigration considérée comme "subie", sont durcies ainsi que le contrôle des mariages mixtes et conditionne l’obtention d’une carte de séjour salarié à l’existence d’un contrat de travail et à l’obtention préalable d’un visa long séjour. Pour aller vers l’immigration choisie des listes de secteurs tendus où les employeurs pourront faire appel à des étrangers doivent être établies. De plus est instituée une carte "compétence et talents" valable trois ans et renouvelable, pour faciliter l’accueil des étrangers dont "le talent constitue un atout pour le développement et le rayonnement de la France". Le principe de la régularisation systématique après 10 ans de présence sur le territoire est supprimée.
Enfin, est promulguée la loi du 14 novembre 2006 relative au contrôle de la validité des mariages, qui vise à lutter contre les "mariages de complaisance". Pour les mariages célébrés en France, le texte prévoit un renforcement du contrôle de l’identité des candidats au mariage et une audition des futurs époux en cas de doute sur le libre consentement des intéressés ou la réalité du projet matrimonial. Les mariages célébrés à l’étranger devront être précédés d’une audition devant le consul, qui pourra émettre des réserves, voire entamer une procédure d’opposition. Le non-respect de cette procédure entrainera l’impossibilité de transcrire ce mariage sur les registres de l’état civil français, sauf jugement inverse émis par le tribunal de grande instance.
2007 : Élection de Nicolas Sarkozy à la Présidence de la République
2012 : Élection de François Hollande à la Présidence de la République
La loi du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers vise trois objectifs :
· mieux accueillir et intégrer,
· rendre la France plus attractive aux talents étrangers,
· mieux lutter contre l’immigration irrégulière.
2017 : Élection de Emmanuel Macron à la Présidence de la République
· un délai raccourci pour les étrangers pour déposer une demande d‘asile (90 jours contre 120 précédemment) ;
· la durée maximale de la rétention passe de 45 à 90 jours et la retenue administrative pour vérification du droit de séjour, de 16 à 24 heures ;
· une protection renforcée pour les jeunes filles risquant l’excision et des dispositions protectrices pour les victimes de violences conjugales.
· une extension du passeport talent aux salariés d’entreprises innovantes.
2022 : Réélection de Emmanuel Macron à la Présidence de la République
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Quarante ans plus tard, la politique migratoire de la France en ressort illisible. Elle constitue un droit extrêmement sophistiqué, qui s'étale désormais sur plus de 1500 pages dans le Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).