Expulsion de migrants : «La CEDH malmène-t-elle la souveraineté des États ?» - Par Grégor Puppinck
Alors que le Royaume-Uni et la CEDH ont entamé un «bras de fer» sur le contrôle de l'immigration, Grégor Puppinck, directeur du Centre européen pour le droit et la justice, estime que cette juridiction s'est attribuée unilatéralement le pouvoir de suspendre les procédures d'expulsion.
Nombre d'hommes politiques accusent la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) d'être un obstacle au contrôle de l'immigration. Et de fait, elle l'est, car elle a pour mission de protéger toute personne posant le pied en Europe. Elle lui garantit des droits, et fait interdiction aux États de la renvoyer dans son pays d'origine si elle risque d'y subir de mauvais traitements ou de graves violations de ses droits. C'est ainsi qu'il est régulièrement reproché à la CEDH d'empêcher les gouvernements d'expulser des terroristes étrangers. En effet, il ne se passe pas un jour sans que la Cour européenne n'impose le respect de « mesures provisoires », obligeant les États à suspendre une expulsion dans l'attente de son jugement sur le fond. Ces dernières années, le nombre de demandes de mesures provisoires adressées à la Cour a presque doublé, passant de 1936 en 2021 à 3634 en 2023, dont 1419 furent accordées cette même année selon les statistiques de la CEDH. Elles ne sont pas rendues publiques, ne permettant pas d'en connaître le détail.
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Pour la Cour européenne, la possession de ce pouvoir est essentielle pour rendre effective la protection qu'elle accorde aux personnes étrangères en instance d'expulsion, car sans lui, elle n'aurait pas de prise directe sur la réalité. Même s'il n'est appliqué – en bout de chaine - qu'à quelques milliers de personnes chaque année, ce pouvoir est un «verrou» qui oblige les États à respecter l'ensemble de la jurisprudence de la CEDH en la matière. Mais ce verrou est aussi un «talon d'Achille», car il n'est pas prévu dans la Convention européenne des droits de l'homme mais seulement par le règlement intérieur dont la Cour s'est elle-même doté (à l'article 39), et il est exercé de façon opaque : ces décisions ne sont pas publiées ni motivées, sauf rares exceptions, elles sont imposées sans débat contradictoire, et sont insusceptibles d'appel. Il y a peu encore, elles n'étaient pas même signées.
Les États n'ont jamais accordé à la Cour européenne le pouvoir de suspendre une procédure d'expulsion. Ils lui ont seulement conféré celui de la juger. En effet, les États ont volontairement omis de lui donner ce pouvoir lors de la rédaction de la Convention européenne, puis à chacune de ses réformes. Longtemps, la Cour reconnaissait même impossible de déduire ce pouvoir du texte de la Convention. Mais cela ne l'a pas empêché de déclarer le contraire en 2005 et de s'attribuer unilatéralement ce pouvoir en condamnant la Turquie pour avoir extradé vers l'Ouzbékistan deux personnes accusées de terrorisme en violation de ses mesures provisoires. Depuis, le nombre de demandes de mesures provisoires a explosé, et leur champ d'application a été considérablement étendu.
Pour déclarer obligatoires ses mesures provisoires, la Cour a tordu le droit, convaincue que sa décision était moralement bonne, donc désirable, et qu'elle renforçait son mécanisme de protection des droits de l'homme en se hissant au niveau d'autres instances internationales dotées de ce pouvoir par les États. Peu importe dès lors que cette décision soit contraire à ses propres précédents et au droit fixé par les États qui l'ont établie, car, du point de vue de la Cour, le droit n'est pas tant contredit que dépassé dans le mouvement dialectique du progrès des droits de l'homme.
Mais ce pouvoir est contesté. Comme le déplore Síofra O'Leary, alors présidente de la Cour européenne : «en 2023, certains États ont continué à affirmer qu'ils doutaient d'être liés par des mesures provisoires» (rapport annuel 2023 de la CEDH).
Ce pouvoir est contesté d'abord par le Royaume-Uni, car il a été employé en 2022 pour empêcher les Britanniques de «délocaliser» au Rwanda des étrangers en situation illégale pour la durée du traitement de leurs demandes d'asile. Il a aussi été défié par le ministre de l'Intérieur Français, qui a renvoyé en 2023 un terroriste en Ouzbékistan contre la volonté expresse de la Cour. D'autres pays sont actuellement poursuivis devant la CEDH pour ne pas avoir respecté ses mesures provisoires les enjoignant, s'agissant de la Grèce, à ne pas expulser des migrants, et s'agissant de la Belgique, à offrir une assistance matérielle et un hébergement à des demandeurs d'asile. Le précédent gouvernement polonais a aussi refusé d'exécuter certaines mesures provisoires qui s'immisçaient dans l'organisation du pouvoir judiciaire polonais.
Cette contestation a pris une tournure décisive depuis que le Royaume-Uni a adopté le 23 avril 2024 une nouvelle loi sur le Rwanda, faisant interdiction aux juridictions nationales de tenir compte des mesures provisoires prononcées par la CEDH en vue d'empêcher la « délocalisation » de migrants vers ce pays. Si la CEDH et ses alliés ne parviennent pas à faire reculer le gouvernement britannique ou à censurer cette loi, c'est l'effectivité des mesures provisoires et donc du pouvoir de la Cour en matière d'immigration qui sera sapée. Déjà des représentants de l'ONU et du Conseil de l'Europe ont exprimé leur inquiétude.
L'incompréhension est systémique entre le gouvernement britannique et la Cour, car là où le premier voit dans l'immigration massive une menace vitale pour l'avenir de son pays, la seconde y voit d'abord des individus vulnérables titulaires d'une dignité et dotés de droits et de libertés. La Cour européenne veut protéger des migrants là où le gouvernement veut en préserver la société.
À travers ce conflit, c'est non seulement la tendance de la Cour à accroître son pouvoir aux dépens des États qui est mise en cause, mais aussi son refus de principe de distinguer entre étrangers et nationaux dans la garantie des droits, et plus encore son cadre de pensée qui fait primer a priori les droits de tout individu, même étranger et dangereux, sur l'intérêt de la société. À l'inverse, la crise migratoire conduit des gouvernements à réclamer l'usage de leur souveraineté pour contrôler l'immigration, à distinguer entre nationaux et étrangers, et à réaffirmer la primauté du bien commun sur les droits individuels.