Et si renforcer les polices municipales renforçait l’État de droit ? - Par Eric Maurel
Faut-il élargir les compétences de la police municipale, comme le souhaite le président Emmanuel Macron ? Oui, répond Éric Maurel, procureur général près la cour d’appel de Basse-Terre. Conscient des nombreuses réticences et inquiétudes que soulève un tel projet, le magistrat déroule la feuille de route susceptible d’assurer le succès opérationnel et démocratique d’une telle réforme.
Depuis 2011, plusieurs tentatives de renforcement des compétences des polices municipales ont été engagées. Il en fut ainsi notamment de la loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure II ou, en 2020, la proposition de loi « sécurité globale », qui listait une série de délits pour lesquels les policiers municipaux auraient été autorisés à agir de manière autonome. Le Conseil constitutionnel a censuré ces textes en considérant qu’ils ne respectaient pas le principe de contrôle par l’Autorité judiciaire de l’action de la police judiciaire.
Cette volonté d’accroitre le rôle des polices municipales s’est aussi heurtée à des oppositions de toutes sortes, tant de parlementaires, d’universitaires, mais aussi au sein de la magistrature ou de la police nationale et des polices municipales. Ce sont surtout des maires, de différentes appartenances politiques, ou association de maires, qui ont pu exprimer soit cette opposition, soit une certaine défiance à l’égard d’une telle réforme. Certains élus locaux expriment la crainte que le renforcement des compétences de la police nationale se traduise soit par une recentralisation, soit par un désengagement de l’État sur le terrain. Cette crainte est infondée si l’on considère que l’objectif n’est pas de substituer un niveau d’intervention à un autre, mais d’en organiser la complémentarité. En juin 2024, dans une tribune signée par huit maires de petites villes, dont le président de l’Association des petites villes de France (APVF), ces élus s’inquiétaient d’une volonté de l’État de reprendre la main sur les polices municipales et demandaient que celles-ci « restent sous l’autorité du maire »[ii].
Les motifs de défiance ou d’opposition à cette réforme sont très divers : la sécurité est une responsabilité régalienne et la police judiciaire l’est plus encore, confier des actes de police judiciaire à des policiers municipaux suppose de la formation sinon des recrutements supplémentaires et les budgets des communes, particulièrement contraints, ne peuvent supporter cette nouvelle charge, la préservation des libertés individuelles et la défense de l’État de droit sont incompatibles une telle extension des pouvoirs du maire, le maire ne peut, en tant qu’élu, être placé sous le contrôle du procureur de la République… Pour l’Association des Maires de France, une telle évolution ne serait envisageable qu’à la condition de l’exercice d’un droit d’option par le maire, comme pour la création d’une police municipale ou de l’armement de celle-ci, et non par l’effet d’une compétence obligatoire.
En réponse, le Gouvernement a fixé le cadre de l’évolution des compétences et des moyens des policiers municipaux, comme devant se faire dans le plus strict respect du principe de libre administration des collectivités locales.
Le débat démocratique est donc engagé, tant avec le « Beauvau des polices municipales », qu’avec une succession et de propositions et de projets de loi qui tendent vers cet objectif d’un renforcement des compétences des polices municipales. C’est ce processus que vient soutenir le Chef de l’Etat.
Force est de constater que devant l’évolution de la délinquance dite du quotidien, de la criminalité de droit commun, face à la croissance exponentielle de la criminalité organisé et du narcobanditisme, au regard de la sophistication de certaines formes de délinquance, comme la cyberdélinquance, mais aussi de manière plus traditionnelle la délinquance économique et financière ou les atteintes à la probité et, enfin, compte tenu de l’apparition de nouveaux champs de délinquance, en particulier en matière environnementale et de santé publique, les services de police judiciaire, y compris les offices centraux dont les effectifs et les portefeuilles limitent les capacités opérationnelles, ne sont plus en mesure de traiter l’intégralité des infractions pénales (contraventions, délits et crimes). Par ailleurs, et de manière très légitime, la Gendarmerie nationale et la Police nationale, qui ont aussi des missions de police administrative, doivent assumer d’essentielles missions de sécurité face, notamment, au terrorisme, ou de contrôle, comme en matière d’immigration irrégulière.
Alors qu’elles n’ont pas été créées à cette fin, les polices municipales interviennent de plus en plus en matière de police judiciaire. Les agents de police municipale ont la qualité d’agents de police judiciaire adjoints (art. 21, 2 du Code de procédure pénale). Leur compétence couvre des contraventions dès lors qu’elles ne nécessitent pas de leur part d’actes d’enquête. Ils peuvent constater des infractions dans leur sphère de compétence, en matière de circulation routière et de transports publics d’environnement, de violations des arrêtés municipaux. Mais, à la demande de certains maires, les policiers municipaux usent aussi des dispositions de l’article 73 du Code de procédure pénale qui permet à tout citoyen d’interpeller l’auteur d’un délit flagrant. Ils interagissent dans la recherche et la transmission du renseignement avec les services de gendarmerie et de police nationale. Enfin, s’ils ne peuvent procéder à des contrôles d’identité, les policiers municipaux exercent des missions accrues de police administrative dans le cadre de la surveillance et de la protection, dont les gardes statiques, depuis les vagues d’attentats qui ont frappé la France ou encore participent, voire assurent seuls, la protection d’évènements festifs ou manifestations culturelles et sportives. Ce faisant, les polices municipales répondent à une double attente des populations ; une attente de sécurité effective et une attente de visibilité des dispositifs de sécurité.
« La population des zones péri-urbaine et rurales n’est pas disposée à voir s’éloigner ou disparaître l’un des derniers services publics, la sécurité. Elle ne veut pas subir une inégalité territoriale supplémentaire »[iii]. Ne pas envisager la complémentarité renforcée de la Police municipale avec les services de police judiciaire nationaux, Gendarmerie et Police nationale, présente le risque de voir nos concitoyens exprimer une amertume, voire une colère face à l’insécurité réelle et à l’insécurité ressentie avec pour effet d’aggraver les brèches que d’aucuns se complaisent à creuser dans le fragile édifice de l’État de droit.
Le cadre d’une telle évolution est posé par le Conseil constitutionnel. Elle ne peut intervenir que dans le respect des principes de légalité et d’égalité. L’État de droit impose que toute extension des compétences policières respecte les règles de compétence, de procédure et de contrôle démocratique (Conseil constitutionnel, décision n° 2004-492 DC du 2 mars 2004), en vertu du principe de légalité tiré de l’article 1er de la Constitution. Le législateur reste le seul compétent pour modifier les missions des autorités administratives locales, en conformité avec les articles 34 et 72 de la Constitution. L’uniformité d’accès aux services régaliens, notamment de sécurité, est un corollaire du principe d’égalité devant la loi. Le Conseil constitutionnel a affirmé que la diversité de traitement entre collectivités territoriales ne doit pas conduire à une rupture de l’égalité (décision n° 2001-454 DC du 17 janvier 2002). Un renforcement inégal des compétences municipales selon les ressources locales pourrait heurter ce principe.
Les Sages ont jugé que l’accroissement des compétences judiciaires des polices municipales ne peut se faire que sous le contrôle du procureur de la République ; ce qui est désormais le vœu du chef de l’État.